Feb 07,2012
「2010中國保安服務管理條例」專題報導

摘自保全會訊Vol. 3, Dec. 2011

採訪:林子翔

 

 在台灣仍處於討論保全業證照制實施的可行性論戰之時,中國卻在2010年1月1日開始實施「中國保安服務管理條例」,將中國施行二十餘年的保安管理制度,實行政商分離,建立市場自由化機制,同時也建立保全業證照制度。這對中國來說,從人治到法治的管理,是個相當大的突破。相較於中國,台灣許多的保全相關法令仍處於討論階段,希望藉由本文專題探討,並瞭解「中國保安服務管理條例」有何重大的突破,同時那些是目前最值得台灣學習借鏡的地方。

 

保安私有化 回歸自由市場機制

 

  中華保全協會榮譽理事長劉東奇表示,大陸保安業原本是由公安部門所擁有,但在1983年時開始改變,那時中國正處於鄧小平的改革開放時期,是個外資湧入的年代。當時保安業面臨到保安私有化的問題,這對當時的公安部門來說,一時間無法接受。由於外資當時投資的第一家公司設立在深圳,對於保安歸屬的問題與公安部門有很大的認知分歧,外資認為他們自聘來的人當然屬於自己公司的員工,但公安部卻認為保安員應歸屬國有,由公安部派遣人員過去。

 

劉東奇指出,中國當時為了解決此一問題,所以開始先用「政策」進行輔導,讓公安同時具有兩種身分,一是歸屬於公安部,另一則隸屬於保安公司,形成雙重身分的角色。但隨著私有企業越來越多,許多公司亦開始提供維安勤務,面臨自由市場機制的開放,保安人員需求愈來愈多,但此時並無相關法律來規範及保障保安業。有鑒於此,中國政府意識到必須訂出規則來規範這些保安企業,所以在加入WTO之前,為因應歐美國家要求開放各行各業的背景下,同時著手蒐集各界專家意見,並參考各國法律,從政府相關部門、企業界及學界十幾年來不斷地討論與修正,終於在2009年9月28日國務院第82次常務會議通過,隔年1月1日開始實施。

 

  「中國保安服務管理條例」可分為三個方面來看:一是政商分離,除了保安服務企業開始漸漸地私有化,並規定國家機關及工作人員不得設立保安服務公司,也不得參與經營活動。二是嚴格監管,由於之前保安業是處於無法律規範的情況,此次條例針對從事保安相關單位及人員,有著嚴厲的監控管理,包含市場規則、培訓單位、保安人員就業與相關罰則等都有明文規範。三是對保安人員責任與權利的統一,由於保安業是屬於特殊崗位的行業,為了保障保安人員相關權利,對於保安員的獎勵、表彰、培訓、工資福利、勞動保護、保險及撫桖等等保障性內容做出明確的規定,讓保安員享有一般員工應有的福利,但另一方面對於保安員出現違反條例的規定,或是故意損害社會公共利益及侵犯他人的合法權益,也明文規範必須接受法律責任。

 

從上述三大方向不難看出,中國除了實施政商分離,嚴格審視企業進入市場的條件外,也出現保障保安業員工福利的條例,對保安員而言,除了是對其工作價值的肯定外,更重要的是對保安員勞動尊嚴的保障。

 

有限制開放執照 轉任須執照考試核可

 

此條例剛開始頒布時,並非各地都按照此條例比照辦理。劉東奇解釋,像上海提出了延緩一年實施,原因在於當年上海正在舉辦世博會,貿然實施怕牽涉範圍過大,影響層面太廣。至於其他地區則多處於觀望態度。他認為,中國沿海地區配合度高,容易受條例規範,但內地的地區卻越不容易受規範,造成政策實施上的困難。其次,關於執照問題,由於目前執照是採有限量的核發,劉東奇舉例,原因在於條件之一,就是董事長、總經理、副總經理要有「保衛師」執照,但許多公安局局長並沒有「保衛師」執照,所以他們未來退休後要轉任保安相關行業時,將面臨必須上課受訓三個月左右後再參加執照考試。

 

  也許是2010年才開始實施「中國保安服務管理條例」,施行時間不長,中國民眾對此並無太多的認知,中華保全協會秘書長郭志裕認為,其原因在於大眾普遍還是認為保安仍有公安的背景存在,兩者是合而為一的,並沒有太大區別。劉東奇解釋,許多民眾仍認為保安業是隸屬於公安部門,而不是私有企業可以踏入的行業,但是在條例的明文規定下,它是屬於「有門檻」的行業。他認為,由於保安業二十八年來都是人治的情況,突然要從人治到法治,許多人一時間無法調過來,才會造成民眾認知不足的情形。

 

  至於條例對中國公安的影響,劉東奇說明,以前因為歷史環境的因素,讓公安可以「腳踏兩條船」,現在實施「政商分離」之後,公安必須選邊站。另外一點就是,原本保安公司多為百分之百國有的企業,法令通過之後,由於施行政商分離政策,代表著公安部資本會逐漸萎縮,所以政府逐步地輔導部分公安局的人員轉任為保安企業的董事,幫國家守住這些資產。中國保安業在市場成熟的情形下,加上國家政策使然,未來可能會出現許多公安局長退休後,轉變成為民營企業家。劉東奇指出,因為市場需求一直都存在,此條例實施後,雖不會一夕之間改變中國保安業市場,但已經逐漸地改變市場生態及結構。

 

  「中國保安服務管理條例」中有許多台灣目前正熱烈討論的條款,劉東奇指出,像是證照制,中國對於保安業實施證照化的想法,一直都存在,之後經過各界專家長期討論才逐漸形成共識。

 

但在台灣有實施上的困難,原因在於台灣保全業全部都是私有化,每家公司的立足點不一、規模也不一樣,例如保全價碼高低不一,如果要推行證照制的話,衝擊到的就是價錢較低的保全公司,這些公司無法接受證照制的最大原因,就是如果要有執照,必須做好員工培訓,而這筆花費並非每家公司都可以負擔得起,在經營上也就無法生存,所以無法投資員工教育訓練經費。

 

另一個問題就是前文提到中國的公安局長退休後可轉任民營企業的負責人,類似情況在台灣是不允許的。原因在於台灣「公務人員服務法」中,第十四條之一規定,公務員於其離職後三年內,不得擔任與其離職前五年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。換言之,像警察局長退休後三年內是無法從事保全業。劉東奇認為,警察不應列在其中,因為對警察來說,警察勤務的專業訓練可以指導並提升保全業的專業性,這是一件值得鼓勵的好事,所以在台灣的保全業法中,建議應該設立「額外條款」,將警察在公務人員服務法中增加但書,讓警察退休後可以在保全業發揮其專業。

 

「中國保安服務管理條例」三點政策可借鏡

 

  「中國保安服務管理條例」對於台灣的啟發,劉東奇認為有四點值得學習借鏡之處,一是中國從安全的政策考量,直接把傳統上非保安業所接觸的範圍,像是工廠或是大樓自聘的保安員,也就是只要跟「安全」有關的,全都納入條例裡面。但是台灣的保全業法卻有缺失,因為它只考慮到保全業,而沒有兼顧大樓自聘的管理員及工廠自聘的保全員等,而且他們也常有未投保勞健保情形,形成法律上的漏洞,這些問題台灣的保全業法是無法管理的。

 

第二點,就是在中國為了因應此法令,在各地公安局設置保安科,來管理保安服務公司,有著正式的編制。但台灣長期以來並無這方面的編制,而把管理保全業的單位歸納在偵查科,但偵查科部門主要是以偵查犯罪為主,所以在處理相關業務時,在立場上易與保全業處於對立的狀態。雖然近年已有改善,但劉東奇仍認為,政府應該設置專責單位來管理保全業,由保全與警察共同合作做到犯罪的預防。他坦言,政府單位其實有時候並不需要過多的行政督導,而是要彼此的協調溝通與輔導。郭志裕也認為,由於偵查科多以偵破案件之績效掛帥,跟保全的犯罪預防是相互矛盾的,所以設置保全業的專職輔導編制,是有其必要性。

 

第三點,「中國保安服務管理條例」並未禁止外資企業進入中國市場設立保全公司,在《公安機關實施保安服務管理條例辦法》第十一條及第五十條就外國人及港澳台企業之申請設立及條件限制有明確之規範,反觀台灣保全業法對於外國人可否申請設立保全公司並無規定,僅由主管機關視狀況依行政命令決定之。從依法行政的原則、WTO基本原則及兩岸ECFA對等保護和對等開放原則,實有必要在保全業法中增加對外國人或大陸來台申請設立保全公司之條件有明確之規範。

 

第四點,當初在設立「中國保安服務管理條例」時,就是站在指導方向來制定,而且目前保安服務已經走向市場機制的規範。劉東奇說,像是保安與委託人之間屬於民事合同,也就是當糾紛發生時,除非牽扯到刑事或是國家機密等重大情事,否則就依法以民事處理。相較於台灣保全業法,他認為有走倒車的情形,舉例來說,如果保全公司內部有人監守自盜,除了民事上的責任外,保全業法另外又增加罰責,該保全公司亦要處以五十萬至一百萬的罰款。他無奈地說,回歸市場機制,如果發生類似行為,該保全公司在商譽上自然也會受到影響,最後就是遭市場淘汰,所以保全業法這條處罰性條款,實在有待商確。

 

最後,郭志裕秘書長另外補充值得借鏡的地方,他認為在中國的保安人員因公犧牲生命時,「中國保安服務管理條例」第二十條明文規定,保安員犧牲被批准為烈士者,依照國家烈士褒揚的規定享受撫恤優待。劉東奇理事長認為,此條款對於保安員在精神上來說意義非凡,值得台灣主管機關修法時鄭重考慮,給與台灣全體八萬名保全人員應有的尊崇及保障。